El Sistema de Prevención de Riesgos del Trabajo (de aquí en adelante “Sistema”) vive en un estado de inminente reforma casi desde su origen en el año 1996. Siempre estamos en vísperas de una reforma: algunas se han ido acomodando al ritmo de resoluciones de la propia Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) o decretos del Poder Ejecutivo, otras más vastas lograron plasmarse en leyes votadas por el Congreso y numerosos proyectos, mucho más ambiciosos, han ido perdiendo estado parlamentario en alguna comisión durante estos veinte años de vigencia del Sistema. Arreglos legislativos se han acumulado sin lograr un sistema integrado de seguridad social. Estamos en vísperas de una nueva reforma impulsada por el gobierno liberal y neoconservador de Cambiemos, por lo que no podemos esperar ampliación de derechos laborales sino más limitaciones.
Límites de las reformas
Hay tres aspectos de esas reformas que son indicios de que la dinámica de negociación entre los actores del Sistema nunca traspasó los límites del seguro privado con mercados cautivos e incentivos de mercado para su funcionamiento.
Una primera característica es que no buscaron mejorar el sistema preventivo sino reducir la judicialización laboral. Eterno argumento esgrimido desde la creación misma del Sistema. Las Cámaras Empresariales y la Unión de Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (UART) impulsaron la agenda sobre litigiosidad laboral para reducir costos laborales. Siempre buscaron contener las consecuencias más que modificar las causas de un subsistema reparador expulsivo.
La segunda característica es que nunca cuestionaron las bases liberales del Sistema. La Ley de Riesgos del Trabajo es una de las leyes de flexibilización laboral del gobierno de Carlos Menem, producto del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social alcanzado con el apoyo de empresarios y la CGT, y fue la base para la desregulación del mercado laboral con pérdida de derechos laborales, introducción de la precariedad laboral y expansión del trabajo informal. Pero si nos quedamos en el contexto bastaría con cambiar la orientación política del gobierno para eliminar el carácter liberal del Sistema. Sin embargo, esto no sucedió con los gobiernos del Frente para la Victoria, aunque en este período el Estado tuvo una mayor presencia y capacidad reguladora. ´
Las ficciones liberales del Sistema que generan ineficiencia e inequidad son dos. La primera es que se trata de un sistema de seguro de riesgos de empresas privadas con fines de lucro competitivo. La única iniciativa para revertir la rentabilidad privada fue el Decreto N° 1720/12, por el cual se aprobó la figura de la Aseguradora de Riesgos de Trabajo (ART) sin fines de lucro (ART-MUTUAL). Sin embargo, el resultado fue decepcionante. La tendencia del mercado asegurador de riesgos del trabajo es hacia la concentración. Las ART se redujeron a la mitad en 20 años: comenzaron 44 y quedan 22. En 2016, solo las primeras cinco ARTs de mayor facturación concentraban el 46% de los trabajadores asegurados. Desde el 2012, la rentabilidad del Sistema aumentó un 332% debido a la constante ampliación de la base salarial asegurada. No es la competencia por calidad de prestaciones lo que garantiza su funcionamiento, sino los mercados cautivos que aseguran el lucro.
La segunda ficción liberal del sistema refiere al incentivo de mercado como estímulo preventivo. La prevención incentivada por el valor de la alícuota operaría de tal manera, que las empresas invertirían en prevención con el propósito de reducir sus costes del seguro. Lo que sucedió en realidad es que la alícuota es producto de la capacidad de negociación entre la empresa y la ART. Pero lo relevante es que la racionalidad económica tiene sus límites muy concretos para que funcione como lógica preventiva. Es posible que permita aumentar la protección de los trabajadores: de allí que el discurso oficial jactanciosamente señale que hoy día no llama la atención ver trabajadores con arneses, fajas lumbares, cascos, guantes, antiparras, borceguíes o barbijos. Sin embargo, no se puede confundir protección con prevención. La prevención es la intervención orientada a eliminar los factores de riesgo en su origen, eso puede requerir inversiones en el proceso de trabajo contradictorias con la racionalidad económica. La salud en el trabajo es una lógica externa al proceso de producción, introducida, no por su efectividad económica (aunque pueda redundar en mayor productividad) sino por las conquistas democráticas de la clase trabajadora.
Por último, el tercer rasgo de las reformas es que nunca se sustentaron en información y conocimiento analíticos. Carecieron de la evidencia integral de los problemas de salud de los trabajadores. No se trata de negar la lógica política para reemplazarla por decisiones tecnocráticas, todo lo contrario, se trata de que la política pueda iluminar el escenario público con información y conocimiento sobre los daños a la salud de los trabajadores para que las soluciones no surjan del oportunismo corporativo que brindan las sombras entre bambalinas.
La prevención es la intervención orientada a eliminar los factores de riesgo en su origen. Puede requerir inversiones, en el proceso de trabajo, contradictorias con la racionalidad económica. La salud en el trabajo es una lógica externa al proceso de producción, introducida, no por su efectividad económica, sino por las conquistas democráticas de la clase trabajadora.
No hablamos de paradigmas científicos que pueden errar en la búsqueda de respuesta por limitarse a su propia luz conceptual, sino más bien, de ideologías que ponen foco allí donde no está el problema. Tal como viene señalando Jorge Kohen, el “apagón informativo” por parte de la SRT hace que sea cada vez más difícil trabajar con los datos generados por el propio Sistema. Solo podemos ver lo que la SRT nos deja mirar.
¿Qué reforma en prevención?
Muchos destacan la eficiencia del Sistema mirando los indicadores de accidentabilidad de los últimos siete años. Antes de que se le adjudique al Sistema el mérito en la reducción de accidentes, se debería demostrar que los incentivos de mercado para la prevención fueron efectivos. Sin embargo, no disponemos de información para caracterizar la calidad y efectividad del sistema preventivo. En 1996, el 97% de las empresas incumplía con la normativa en seguridad e higiene. Pero, ¿cuál es la situación actual?
Discutir la reforma del Sistema desde la prevención implica conocer cuáles son los perfiles y las prevalencias de riesgos a la que se exponen los trabajadores/as hoy día, tanto de los riesgos tradicionales como de los emergentes. Por ejemplo, en Argentina existe un gran retraso en el reconocimiento de los riesgos psicosociales del trabajo y las metodologías para su evaluación. Estos riesgos derivan de la manera en que se gestiona la fuerza de trabajo y pueden vincularse con diversos aspectos como la precariedad laboral, la inestabilidad en el empleo, las exigencias o demandas hacia el trabajador.
También es necesario evaluar el rol preventivo de las ART: ¿cuáles son las actividades que cada una ellas realiza? ¿Cuál es la cantidad y el perfil profesional de sus recursos humanos? ¿Cuáles son los presupuestos que destinan a prevención?
Hay que considerar la disponibilidad y capacidad de utilizar recursos preventivos en las empresas. Una reforma preventiva debe evaluar los Servicios de Higiene y Seguridad y de Medicina del Trabajo y la eficiencia de la reducción de horas-profesionales fijada en el Decreto N° 1338/96. Por último, es necesario conocer el volumen de profesionales disponible en ambas áreas, cómo están distribuidos en el país, cómo es su formación y actualización, cuántos están empleados y cuáles son sus condiciones de empleo. Incluso debatir si la prevención no debería ser interdisciplinaria.
Es necesario evaluar el rol preventivo de las ART: ¿cuales son las actividades que cada una ellas realiza? ¿Cual es la cantidad y el perfil profesional de sus recursos humanos? ¿Cuales son los presupuestos que destinan a prevención?
Reformar para incluir
Las enfermedades profesionales exponen el problema. En 2015, se admitieron 19.628 casos de enfermedades profesionales, representando una proporción del 3% sobre el global de los casos notificados de daños y una tasa de incidencia de 1,47 cada mil trabajadores asegurados. El subregistro de enfermedades profesionales no es un rasgo distintivo de nuestro país, pero su omisión para justificar las reformas, sí.
La tasa de incidencia es estable desde hace 10 años. En 2006, fue de 1,2 por mil y alcanzó el máximo de 1,8 por mil en 2013; luego comenzó a bajar a 1,66 en 2014 y a 1,47 por mil en 2015. A partir del 2014, el Decreto N° 49/2014 incorporó las hernias, lumbalgias y várices como nuevas enfermedades (supuestamente causas de un sinnúmero de juicios laborales). ¿Cómo es posible que la tasa de incidencia de enfermedades profesionales bajara luego de la ampliación del listado incorporando dolencias de amplia prevalencia?
Los juicios por reclamos ante el rechazo del reconocimiento de enfermedad profesional aumentaron casi un 52% entre el 2010 y 2015 (hay más reclamos que enfermedades reconocidas). Y aumentaron los reclamos de enfermedades profesionales no incluidas en el listado. Las ART expulsan a los trabajadores/as ante el reconocimiento de enfermedades profesionales.
Los cambios en el ámbito de las Comisiones Médicas (CCMM) son preocupantes. El Decreto N° 1.475/15, la Resolución N° 179/15 y la Ley N° 27.348/07, otorgaron a las CCMM la centralidad como paso obligatorio para el reconocimiento del origen laboral de las enfermedades. Es perentorio transparentar y revisar los procedimientos de conformación de las nuevas CCMM (en seis años se crearon diez comisiones) para asegurar la idoneidad de sus integrantes y su independencia de la UART. Por ejemplo, las CCMMA solicitarán Informes sobre las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo específicos de los lugares de trabajo para quien reclame por una enfermedad profesional. ¿Qué utilidad y validez tendrán estos Informes? ¿Pasará a ser un requisito excluyente para su reconocimiento?
Otro rasgo de ineficiencia es la manera cómo se diagnostican. Del total de trabajadores/as con enfermedad profesional, cerca del 28% fue detectado por prestadores del propio Sistema, pero casi el 31% fue diagnosticado por el sector público de atención y en igual proporción por obras sociales. La calidad de los prestadores contratados por las ART, así como la adecuada y oportuna vigilancia epidemiológica deben debatirse.
Hay que destacar el rol del sector público de salud y su capacidad profesional, porque aunque no existe una política en salud pública destinada a apoyar, actualizar o sensibilizar a sus profesionales sobre las posibles causas laborales de una enfermedad, lo hacen incluso en el nivel primario. Podría ser una fortaleza para integrar el sistema de prevención de riesgos del trabajo a la salud pública. Sin embargo, la iniciativa del actual gobierno de la Cobertura Universal en Salud (CUS, Decreto N° 908/16), puede significar el progresivo desfinanciamiento del sector público en beneficio de efectores privados y empresas de medicina prepaga. Muchas de las cuales gestionan algunas obras sociales y, últimamente, ingresaron al mercado de las ARTs. La integración hacia las prepagas parece más cercana que hacia la salud pública.
El 20% de las enfermedades profesionales reconocidas son patologías de las vías respiratorias y sumándole las enfermedades del oído interno y dorsopatías, acumulan algo más del 48% del total de las enfermedades profesionales. El esfuerzo de dispositivos de diagnóstico y vigilancia no pareciera requerir de una gran sofisticación para identificar estas patologías. Teniendo un modelo productivo extractivista, sería esperable que sectores como agricultura o minería presenten prevalencias de enfermedades altas. Sin embargo, en el 2015, en la minería se notificaron 101 casos de enfermedades profesionales y no sabemos cuántas de estas se incluyen en el 20% de enfermedades respiratorias. En la agricultura, fueron 434 casos (un 2,2%) y desconocemos cuántos serán enfermedades derivadas de intoxicaciones o solo problemas lumbares derivados del esfuerzo físico; ni siquiera sabemos si entre ellos, se encuentran incluidas las 116 intoxicaciones agudas con parámetros vitales comprometidos que se notificaron ese mismo año (vía Resolución N° 282/2002). Sería conveniente evaluar si el Sistema está en condiciones de detectar precozmente exposiciones complejas o sistémicas y de identificar enfermedades con períodos de latencia prolongados.
Otro ejemplo de exclusión lo encontramos en los accidentes de trabajo in itinere. Argentina no escapa a las tendencias internacionales de su incremento. La incidencia de los accidentes de trabajo in itinere presenta un crecimiento gradual, a lo largo de los 20 años del Sistema, llegando a casi triplicar en el 2015 los valores de 1996.
El reconocimiento de esta protección de los trabajadores es una conquista internacional que en nuestro país se plasmó a partir de 1949. Sin embargo, siempre se amenaza este derecho argumentando que son accidentes viales imposibles de prevenir desde las empresas. Entre el año 2010 y el 2015, el incremento de causas judiciales por reclamos de no reconocimiento de estos accidentes creció un 286%. No sería extraño que se busque eliminar estos accidentes del Sistema. Un antecedente, nada alentador en este sentido, es el que generó la Ley N° 26.773/12 que estableció una indemnización diferencial adicional en un 20%, si el accidente se produce en el centro de trabajo en detrimento del accidente in itinere. Un retroceso en materia de seguridad social que legaliza una inequidad en la aplicación del derecho laboral.
El sistema como parte del modelo
Es necesario analizar en profundidad las razones que han intervenido en el comportamiento de las tasas tanto en los períodos donde empeoran como en los que disminuyen. Una de las políticas que posiblemente haya impactado en la reducción de accidentes a partir de 2009 fue el fortalecimiento de la capacidad de inspección del Estado. En 2008, la SRT generó convenios con las provincias para recuperar la fiscalización. El resultado fue que el cuerpo de inspectores/as de trabajo para el conjunto del país pasó de 127 personas que generaron 2231 inspecciones en 2008, a 691 inspectores con 141.064 inspecciones en 2015. La implementación de la inspección de trabajo responde a una voluntad política externa al Sistema, aunque implementada por la SRT.
Una de las políticas que posiblemente haya impactado en la reducción de accidentes a partir de 2009 fue el fortalecimiento de la capacidad de inspección del Estado. En 2008, la SRT genero convenios con las provincias para recuperar la fiscalización.
Hay quienes sostienen que el Sistema es inclusivo porque ha aumentado la población asegurada hasta algo más de 9 millones de trabajadores. ¿Cuál es el mérito del Sistema en sumar empleo formal? Sabemos que las determinaciones macropolíticas inciden en los procesos de trabajo y en la manera como las personas viven, enferman y mueren. Sabemos también que durante doce años hubo una continuidad de políticas laborales orientadas a la generación de empleo formal en el marco de negociaciones paritarias libres, con ampliación de derechos laborales y niveles salariales que sostuvieron la demanda agregada y por lo tanto, el consumo. Es verosímil plantear que la disminución de los accidentes de trabajo también pueda relacionarse con la determinación del empleo. No fueron las reformas liberales, no fue el Sistema expulsivo, no fueron las ART. Tampoco fue magia.
· Marcelo Amable ·
Es sociólogo, especialista en Salud del Trabajador (ENSP, FIOCRUZ), máster en Prevención de Riesgos Laborales (Universitat de Barcelona y Universitat Pompeu Fabra) y Doctor en Salud Pública (Universitat Pompeu Fabra). Es profesor titular en el área Salud y Ambiente y miembro del Grupo de Estudios en Salud Ambiental y Laboral (UNDAV).