Un largo camino hasta la Ley Nacional de Salud Mental

TALLERES PROTEGIDOS DEL HTAL. BORDA FOTO: THEBUBBLE.COM

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Cada ley tiene su propia historia y la de Salud Mental no está exenta de idas y vueltas en la lucha por instalar un nuevo marco de atención que tenga como base la defensa de los Derechos Humanos. La Licenciada en Psicología Alicia Stolkiner recorre desde los inicios de Estado Nacional hasta nuestros días cómo fue su gestación.

El pasado se piensa siempre desde el presente y por el presente. El objetivo de este trabajo es puntuar algunos hitos en las propuestas de atención en salud mental en la Argentina contextuándolos en el marco de las concepciones y políticas de salud en sucesivos períodos. Se aspira a proveer herramientas para la comprensión de cómo se fue gestando, en una larga lucha, un ideario que se concretaría en la Ley Nacional de Salud Mental, con la salvedad de que esta sintética narrativa no alcanza a transmitir la complejidad del proceso histórico.

Vamos a intentar una articulación entre el tipo de organización de la economía y el Estado, la concepción de sujeto de derechos implícita en ello y las políticas referentes a “la cuestión social”, dentro de ellas las políticas de salud y, en ese marco, las propuestas en salud mental.

Comenzaremos por la etapa que se inicia con la fundación del Estado Nacional (1853) y se extiende hasta el advenimiento del primer gobierno peronista, en el que se refunda el sistema de salud argentino. En esta, el ideario iluminista, uno de los soportes de las independencias en América Latina, confluyó con la configuración -luego de fuertes conflictos- de un estado liberal clásico como herramienta de una élite dominante gestada por la apropiación violenta de la tierra. En él, el sujeto era el ciudadano que ostentaba derechos civiles y políticos individuales, pero había cantidad de excepciones, aquellos que no podían o debían ejercer tales derechos por sus falencias: pobres1, pueblos originarios, mujeres, niños, y locos o alienados; entre ellos. Para aquellos que “fracasaban” o no estaban “habilitados” para la competencia y el trabajo, el estado preveía formas de asistencia en aras del ordenamiento social, fundadas en una lógica “filantrópica”, ese mix “público-privado” que se propone brindar ayuda sin generar derecho (Donzelot J, 1977). Se trata de un período en que no existía la idea de derechos sociales en cuanto tales. La mayoría de estas acciones eran ejecutadas por sociedades de beneficencia que administraban, con bastante poca fiscalización, los recursos del Estado2. Bajo este ideario se crean instituciones propias de los estados liberales nacientes: asilos, orfelinatos, hospitales y, entre ello, los primeros hospitales psiquiátricos. Apenas establecido el Estado, se inauguraron como tales los actuales Hospitales Borda y Moyano, y a principios del siglo XX, con una lógica avanzada para la época, las primeras colonias psiquiátricas basadas en la idea de cura moral por el trabajo y el contacto con la naturaleza. Las instituciones de internación adquirían un enfoque médico-científico con la introducción de principios de la psiquiatría europea y anglosajona, y figuras emblemáticas como José Ingenieros, Lucio Meléndez y Antonio Cabred, entre otros.

En el liberalismo clásico, no existían los derechos sociales como tales. Para aquellos que “fracasaban” o no estaban “habilitados” para la competencia y el trabajo, el Estado preveía formas de asistencia en aras del ordenamiento social, fundadas en una lógica de brindar ayuda sin generar derecho.

 

Mientras tanto, los trabajadores que comenzaban a sindicalizarse -muchos de ellos con ideas socialistas o anarquistas traídas por la migración- crearon las primeras mutuales o sociedades de socorros mutuos -el embrión de lo que serían las obras sociales-, y las colectividades migratorias organizaron prestaciones de salud que quedaron como parte del sistema del país -por citar un ejemplo, el Hospital Italiano-. Coincidió asimismo con la entrada del ideario higienista y la presencia de los médicos-políticos que aportaron perspectivas de cuidado de la salud de las poblaciones.

En 1929 se creó la Liga Argentina de Higiene Mental, si bien sus objetivos eran muy amplios formuló las primeras críticas a los manicomios, específicamente a su hacinamiento y maltrato.

La crisis capitalista del 30 también tuvo sus efectos en la Argentina. Si la migración masiva había creado una clase urbana de comerciantes, profesionales y trabajadores calificados que serían la base social del radicalismo, la crisis promovió una industrialización incipiente con desplazamiento del campo a la ciudad de quienes pasaron a constituir una clase trabajadora urbana que se manifestaría como actor social.

En el contexto de la inmensa transformación de un mundo que había visto concretarse el socialismo en Rusia, que había atravesado la primera crisis catastrófica global del capitalismo y dos guerras mundiales, en la Argentina surgió el peronismo, cuya base social fueron los sectores populares y que introdujo una nueva lógica de políticas sociales basada en la idea de derechos y “dignificación”. En salud fue un momento refundacional del sistema de asistencia: se creó primero la Secretaría y en 1949 el primer Ministerio de Salud del país, a cargo del Dr. Ramón Carrillo. Ese período es el de “mayor presencia estatal en el sector, tanto en los aspectos reguladores como en lo relacionado con la capacidad instalada del subsector público. Es también el de mayor eficacia redistribucionista de la actividad estatal en el interior del sector (Belmartino, S y Bloch, C, 1995). Por dar un dato de resultados, la mortalidad infantil que era del 90 por mil en 1943 bajó al 56 por mil en una década. Pero mientras desde el Ministerio de Salud se proponía construir un sistema de salud universal, público y de acceso gratuito, la organización de los trabajadores en la CGT –uno de los pilares del movimiento gobernante– absorbía y transformaba las mutuales en obras sociales ahora con aporte patronal, generando un modelo de seguridad social de corte bismarckiano. Dos sistemas en uno, que luego evolucionaría hacia la fragmentación.

El Ministro Carrillo propuso designar como “enfermos mentales” a quienes hasta ese momento se nombraba como “alienados”, a fin de que se los trate como “a cualquier otro enfermo”. Inició una reorganización de los establecimientos de internación para que los pacientes estuvieran más cerca de sus comunidades y familias a fin de evitar la cronificación, propuso su internación en hospitales generales (Carrillo,1949). También planeó una asistencia temprana en los Centros de Psiquiatría Preventiva considerados órganos técnicos de profilaxis de las enfermedades mentales y espacio de tratamientos ambulatorios (Chiarvetti, 2008). Durante ese período la importancia dada por el gobierno a los desarrollos científicos incluyó a la psicología. Se realizó el primer congreso argentino de esa disciplina en 1954 y se creó la primera carrera de psicología universitaria. Por fuera de lo gubernamental un hecho de este período tendría mucha influencia en el campo de la salud mental en el país: en 1942 se creó la Asociación Psicoanalítica Argentina, institucionalizando la entrada de una teoría y una práctica que se incorporaría de manera singular a la cultura.

El Ministro Carrillo propuso designar como “enfermos mentales” a quienes hasta ese momento se nombraba como “alienados” e internarlos en hospitales generales.

 

Luego del golpe de 1955 se inició una etapa de alta inestabilidad política que se manifestó en sucesión de golpes militares y breves períodos de gobiernos electorales con proscripción del peronismo. Simultáneamente, hubo una creciente organización popular de resistencia y oposición que influyó y se manifestó en la salud mental. Comenzaba un progresivo desfinanciamiento del sector público en salud y la descentralización del sistema. La Argentina no volvería a tener jamás la cantidad de camas hospitalarias estatales que tuvo en el período anterior al golpe.

Bajo la influencia del proyecto desarrollista promovido por USA se introdujeron propuestas de “modernización” en el campo de la salud mental acorde a idearios de la posguerra. Así, se crearon las carreras de psicología, se propusieron medidas políticas de reforma psiquiátrica y se creó el Instituto Nacional de Salud Mental (1957). Durante la dictadura de Juan Carlos Onganía (1966-1970) se elaboró el Primer Plan Nacional de Salud Mental (1967), que tomó como modelo el Programa Federal de Psiquiatría Comunitaria y la Ley Kennedy de 1963 de Estados Unidos. También se crearon los servicios de psicopatología en hospitales generales y los centros de salud mental de la Ciudad de Buenos Aires. Resulta paradójico que mientras la mayoría de las reformas de salud mental sucedieron en procesos de democratización, en la Argentina entraron, en este período, como propuestas tecnocráticas durante dictadura. El Plan proponía la externación de los grandes hospitales psiquiátricos y la implementación de un sistema descentralizado de atención mediante centros periféricos, también impulsaba el trabajo sobre los factores patógenos de la comunidad. Estos objetivos no se cumplieron, se mantuvieron los hospitales psiquiátricos, siempre ligados a las cátedras de medicina, y se crearon siete colonias además de las seis existentes (Vainer, 2007).

La innovación en el campo de la salud mental no provino del Estado sino de las fuerzas irradiadas a la vida social por la resistencia y movilización. Así, cuando Mauricio Goldemberg creó en 1957 el Servicio de Salud Mental Comunitaria en el Hospital de Lanús se pobló de jóvenes de ideas políticas y profesionales críticas, parte de una generación que desarrolló propuestas innovadoras realizadas por fuera o en las grietas de instituciones fosilizadas.

En ese período surgió la Federación Argentina de Psiquiatras, crítica de la función represiva y normalizadora asignada a su profesión, se rompió por razones políticas la Asociación Psicoanalítica Argentina, la Revista de la Asociación de Psicólogos de Buenos Aires publicaba las posiciones más radicales de la antipsiquiatría, y se desarrollaron comunidades terapéuticas. En las universidades, los estudiantes y algunos profesores de las nuevas carreras transformaban las curriculas incluyendo debates sobre la realidad de la situación de salud del país y la necesidad de prácticas profesionales comprometidas con ella.

Este florecimiento sucumbiría ante el terror de estado en la última dictadura cívico-militar (1976-1983), precedido por la acción de fuerzas paramilitares (Alianza Anticomunista Argentina) que se ensañaron con estas experiencias alternativas. Mientras comenzaba un proceso de desfinanciamiento y descentralización de los servicios de salud en general, virando hacia una lógica de mercado, en salud mental se desarticularon las experiencias innovadoras, se vaciaron las unidades académicas y muchos de sus principales protagonistas fueron víctimas de la desaparición o el exilio. Bajo la amenaza del terror, los servicios de salud mental se replegaron silenciosamente a la atención individual. No obstante, la tradición de pensamiento en salud mental encontró una grieta de producción en el silencio. Los equipos psicoasistenciales que acompañaron a los organismos de derechos humanos, brindando asistencia a los afectados directos por la dictadura, produjeron teoría y prácticas sobre la atención de los efectos del terror de estado en los sujetos y sobre los efectos generales en la sociedad. Esta producción se extiende hasta la fecha con actividades académicas y extraacadémicas y ha sido capitalizada por programas y organismos estatales.

Con el retorno a la democracia (1983) renació el impulso de transformación. Se elaboraron, con la asesoría del Dr. Mauricio Goldemberg, los lineamientos de un Plan Nacional de Salud Mental, se impulsaron Direcciones de Salud Mental en algunas provincias, y dispositivos como las Residencias Interdisciplinarias de Salud Mental (RISAM). Las medidas de gobierno abrieron la puerta a impulsos transformadores a los que se sumaba la fuerza con que los trabajadores del sector salud tomaron el ideario de Atención Primaria de la Salud, acordado en Alma Ata (1978). La Provincia de Río Negro inició una reforma con enfoque comunitario que culminó en 1991 con la ley que establecería el cierre de las instituciones de internación. Este período aportó la confluencia novedosa entre Atención Primaria de la Salud -con eje en su enfoque participativo- y salud mental, dejando la semilla de la posibilidad de su integración.

Durante el último golpe cívico-militar, los servicios de salud mental se replegaron a la atención individual. No obstante, los equipos psicoasistenciales que acompañaron a los organismos de DD.HH. produjeron teoría y prácticas sobre la atención de los efectos del terror de Estado.

 

La crisis hiperinflacionaria de 1989 operó como un disciplinador social de gran magnitud para que se iniciara una dramática transformación de la relación entre estado, mercado y sociedad. El ideario del Consenso de Washington (1989) de liberar las fuerzas del mercado, desregulando la economía y reduciendo el “gasto” social de los estados, se aplicó con particular rigor a una sociedad que elaboraba las huellas de la dictadura, la Guerra de Malvinas y la hiperinflación. La reforma propuesta para el sistema de salud suponía arribar a un mercado de seguros en competencia en el cual el acceso dependía de la capacidad de cada unidad familiar de proveerse los servicios. Para quienes no pudieran hacerlo, se proponían políticas focalizadas de servicios mínimos que el estado podía contratar en el sector privado. El Banco Mundial promovía estas políticas, cuyo cumplimiento solía ser parte de los compromisos de renegociación de la deuda externa con el Fondo Monetario Internacional.

En uno de los “achicamientos” del Estado, desapareció la Dirección Nacional de Salud Mental. También culminó el proceso de descentralización, sin asignación especial de recursos. En 1992, junto con otros hospitales nacionales, el Moyano y el Borda pasaron a depender de la Ciudad de Buenos Aires.

Pese a esta contramarcha, hubo actores que siguieron impulsando reformas en salud mental. Hubo experiencias innovadoras en algunas provincias -por ejemplo San Luis desde 1993- y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sancionó la ley 448 de Salud Mental (2000) cuya ejecución choca con fuertes resistencias y se encuentra pendiente.

Luego de la crisis económica, social y política en que culminó este período en el año 2001, durante los sucesivos gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, se redefinió nuevamente la relación entre estado-mercado y sociedad, reasignándose al estado un rol rector de la economía y tendiendo a un desarrollo basado en la generación de empleo, ampliación del mercado interno y políticas sociales con enfoque de derechos.

Si el nacimiento de las políticas en Salud mental estuvo fuertemente ligado a los estados sociales o de bienestar de la posguerra y a la ampliación del ideario de Derechos Humanos, y si Franco Basaglia afirmaba que una política de desmanicomialización requería de una política de empleo pleno, estaban dadas las condiciones para pensar una transformación en el campo. No obstante, no se presentaba como tarea fácil en un sistema de salud fragmentado y segmentado y con actores corporativos poderosos. Tampoco lo facilitaba el hecho de que las representaciones hegemónicas sobre la locura siguieran siendo afines con el modelo manicomial.

La contraparte es que en el campo de la salud mental habían aparecido nuevos actores: las organizaciones de derechos humanos y las de usuarios y familiares, que desequilibraban la tradicional puja corporativa anterior. Años de debate e intentos, de experiencias parciales y de lucha parecían cuajar en un momento propicio para intentar una transformación necesaria.

En 2007 el informe “Vidas Arrasadas” del CELS y el MDRI publicitó la situación de las personas internadas en las instituciones psiquiátricas en el país. Como conclusión de ese informe, que develó existencias sumidas en graves violaciones de derechos, se proponía crear una legislación que se enmarcara en el “enfoque de derechos en políticas públicas”, una propuesta del siglo XXI. La ley Nacional de Salud Mental, su posterior decreto reglamentario, así como los dispositivos creados para su implementación iniciaron un proceso con tensiones y puja de actores. Tensión que continúa con el cambio de gobierno de diciembre de 2015 porque luego del mismo, y acorde a nuevos postulados neoliberales, se han sucedido presiones para desarticular la Ley Nacional de Salud Mental en sus efectos y para separar la atención de las adicciones de la órbita de la misma. No obstante, el intento de modificar la ley por la vía de cambiar su decreto reglamentario, en el segundo semestre de 2017, se vio truncado por la resistencia de quienes sostienen la ley. Coherentemente con su historia la posibilidad de sostener las reformas que la ley propone dependen de la lucha de quienes pugnan por la profundización de derechos en este campo y de la defensa de los derechos en general.

 

· Alicia Stolkiner ·

Licenciada en Psicología, especializada en Salud Pública con orientación en Salud Mental. Profesora titular de la Cátedra II de Salud Pública/Salud Mental de la Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires; profesora del Doctorado Internacional y de la Maestría en Salud Mental Comunitaria de la Universidad Nacional de Lanús, además de otros posgrados nacionales y extranjeros. Miembro de ALAMES.

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