Un Ministerio de Salud nacional tiene diversas funciones. Por un lado la provisión de insumos fundamentales para la promoción de la salud y la prevención y el tratamiento de enfermedades (vacunas, medicamentos, anticonceptivos, entre otros). Por otro, la elaboración de políticas públicas en salud, que sirven de marco dentro del cual deben desarrollarse los sistemas de salud locales y que garantizan derechos para la población. Finalmente, tiene un rol fundamental como articulador y regulador entre los actores de este campo: obras sociales, prepagas, industria farmacéutica, sociedades científicas, profesionales y usuarios. Estas funciones hacen del Ministerio de Salud un actor imprescindible para la reducción de las inequidades en salud.
La conformación del sistema de salud argentino no se encuentra exenta de los avatares, conflictos, luchas y resistencias que forman parte de la historia de nuestro país. Se fundó durante el peronismo en un contexto internacional de posguerra, paralelo a la revolución socialista en Rusia. En 1946, se creó la Secretaría de Salud Pública, con rango ministerial a cargo del Dr. Ramón Carrillo, que pasaría a ser Ministerio con la reforma constitucional de 1949. Ese período fue el de “mayor presencia estatal en el sector, tanto en los aspectos reguladores como en lo relacionado con la capacidad instalada del subsector público.” También fue el de “mayor eficacia redistributiva de la actividad estatal en el interior del sector”. Durante el peronismo, la mortalidad infantil pasó del noventa por mil al cincuenta y seis por mil nacidos vivos, lo que muestra que el fortalecimiento de las áreas de gobierno y de las políticas públicas en salud producen resultados sanitarios favorables, fortalecimiento relacionado con la jerarquía institucional que tiene la salud. Pero mientras desde el Ministerio de Salud se bregaba por un sistema de salud universal, público y de acceso gratuito, la CGT absorbía y transformaba las mutuales en obras sociales, generando un modelo de seguridad social de corte bismarckiano. Dos sistemas en uno, que luego evolucionaría hacia la fragmentación. Durante el golpe de estado de 1955 y bajo el pretexto de “afianzar el federalismo”, comenzó un proceso caracterizado por la transferencia a las provincias, municipios y al sector privado de las funciones, infraestructura, competencias y gobernabilidad construidas dificultosamente durante la década anterior. Este proceso terminó de consolidarse en la década del noventa, en el marco de las “Reformas de los Sistemas de Salud” impulsadas por los organismos internacionales.
Se requiere un Ministerio de Salud a nivel nacional: el único capaz de reducir las inequidades por la vía del financiamiento, distribución de recursos y mediante la generación de políticas públicas.
Esta fragmentación entre subsistemas (público/estatal, privado y de obras sociales) y entre niveles de gestión (nacional, provincial y municipal) configuró el entramado que caracteriza a nuestro sistema de salud y que es muchas veces generador de inequidades y de barreras de acceso. Por ello se requiere un Ministerio de Salud a nivel nacional, en tanto es el único capaz de reducir tales inequidades por la vía del financiamiento, distribución de recursos, y mediante la generación de políticas públicas para abordar las desigualdades geográficas e impulsar la ampliación de derechos.
El Ministerio de Salud nacional ha tenido diferentes conformaciones y estructura, pero siempre mantuvo entre sus competencias y obligaciones la “coordinación, articulación y complementación de sistemas de servicios de salud estatales del ámbito nacional, provincial municipal, de la seguridad social, y del sector privado”. Esto se traduce en políticas que permiten la rectoría nacional para el fortalecimiento del primer nivel de atención y la red de servicios de salud, así como en aquellas que bregan por la articulación, con rectoría estatal, con el subsector de obras sociales y de prepagas.
Existen numerosos ejemplos de políticas públicas mediante las cuales el Estado nacional, a través del Ministerio de Salud, fortalece el Primer Nivel de Atención, cuya gestión está en cabeza de los gobiernos municipales. El Programa Médicos Comunitarios, lo hacía mediante la formación de profesionales de acuerdo a las necesidades sanitarias del país, para que cumplieran funciones en los sistemas de salud locales pero con un fuerte financiamiento de la nación para los salarios. De esta forma, era posible superar las desigualdades económicas entre jurisdicciones, garantizando profesionales con formación adecuada y con salarios dignos. Concretamente, esto implicaba que en algunos territorios el único profesional de salud disponible fuera el de Médicos Comunitarios.
Otro ejemplo de rectoría y fortalecimiento del Primer Nivel de Atención es lo que ha ocurrido con la política pública de medicamentos. El Ministerio de Salud de la Nación puede resultar un actor fundamental en la regulación, al tiempo que garantiza el acceso a medicamentos para toda la población. Para esto cuenta con diversos programas que realizan compras de forma centralizada y distribuyen a todo el país los medicamentos y vacunas (Banco de Drogas, Dirección de SIDA, Enfermedades de Transmisión Sexual, Hepatitis y Tuberculosis, Dirección de Control de Enfermedades Inmunoprevenibles, Dirección de Salud Sexual y Reproductiva, Programa Nacional de Enfermedades Poco Frecuentes y Anomalías Congénitas, entre otros). Además, el programa nacional Medicamentos Esenciales (ex REMEDIAR) realiza la compra centralizada de medicamentos y los distribuye en el Primer Nivel de Atención. Este programa sirvió también para poner en competencia de precios a los laboratorios nacionales e internacionales, permitiéndole al Estado conseguir precios sustancialmente más baratos que los que hasta ese momento se pagaban en cada jurisdicción. Asimismo fue un importante incentivo para el desarrollo de la producción pública de medicamentos, dado que se realizaron convenios entre el Ministerio de Salud de la Nación y los principales laboratorios de producción pública aprobados por ANMAT, para garantizar la provisión de medicamentos al programa. Esto a su vez impacta no solo en las compras del Estado sino en el precio de venta al público, al aumentar la oferta y establecer precios de venta acordes a los costos de producción pública.
El Ministerio de Salud de la Nación puede generar también otros mecanismos de compra, mediante la articulación con actores internacionales como la OPS, que compra importantes volúmenes para todos los países miembros, consiguiendo precios considerablemente más baratos que a los que cada país pueda acceder en forma individual. También se llevaron a cabo estrategias de compra conjunta a través de MERCOSUR/UNASUR para adquirir medicamentos de alto costo a mejores precios.
Un Estado nacional fuerte en su rol de regulador y organizador central del sistema es también un mediador entre los subsectores que conforman el sector salud en nuestro país.
A su vez, el Ministerio de Salud de la Nación tiene la potencialidad de garantizar el acceso a medicamentos a poblaciones específicas como los jubilados y las personas con pensiones por discapacidad en todo el país a través del PAMI y del Incluir Salud, reduciendo la brecha de inequidad para estas poblaciones, generalmente expuestas a una mayor vulnerabilidad.
Pero además, el Ministerio de Salud de la Nación también se ha ocupado del fortalecimiento y la articulación evitando la fragmentación entre niveles de complejidad. Para ello, ha desarrollado políticas de regionalización de la atención para garantizar el acceso al nivel de complejidad adecuado para cada necesidad. En el caso de la atención perinatal, por ejemplo, significa el desarrollo, dentro de un área geográfica, de un sistema de salud materno y perinatal coordinado, en el cual, merced a acuerdos entre instituciones y equipos de salud sobre las necesidades de la población, se identifica el grado de complejidad que cada institución provee, con el fin de alcanzar la atención de calidad para todas las gestantes y recién nacidos, la utilización apropiada de la tecnología requerida y del personal perinatal altamente entrenado a un costo/efectividad razonable.
Finalmente, mediante el financiamiento de infraestructura, el Ministerio de Salud reduce las desigualdades entre jurisdicciones garantizando servicios de salud de calidad. La construcción de hospitales es parte de la consolidación de la red asistencial que busca dar respuesta efectiva e integral a los problemas de salud-enfermedad de la población. Un ejemplo de esto es la construcción de Hospitales SAMIC que tienen una composición -y por lo tanto un financiamiento- municipal, provincial y nacional. Allí, la nación actúa como “compensador” aportando aquello que la provincia o el municipio no podrían financiar y garantizando de esta manera su funcionamiento.
Un Estado nacional fuerte en su rol de regulador y organizador central del sistema es también un mediador entre los subsectores que conforman el sector salud en nuestro país. Mediante políticas de recupero logra que obras sociales y prepagas reintegren al sistema público el dinero invertido en la atención de sus afiliados. Pero además, el Ministerio de Salud, tiene un rol fundamental para el acceso equitativo a las prestaciones que obras sociales y prepagas deben garantizar a sus afiliados mediante el Programa Médico Obligatorio (PMO). Eso permite que, más allá del tipo de cobertura, toda la población tenga garantizado el derecho a acceder a las mismas prestaciones. Finalmente, el Ministerio de Salud también tiene un potente rol regulador al fijar los aumentos en las cuotas de las prepagas. Esto es un componente esencial, sobre todo teniendo en cuenta el alto gasto de bolsillo en salud que tiene nuestro país.
Todas estas acciones del Ministerio de Salud de la Nación permiten el ejercicio de la soberanía en la planificación de las políticas públicas, fundamental en un campo como el de la salud que cuenta con actores sumamente poderosos y con intereses que muchas veces atentan contra el derecho a la salud. El control y la regulación solo es posible con un Ministerio de Salud fuerte, articulado con el resto de las áreas del Estado y con sus pares en otras jurisdicciones y países de la región. Desde diciembre de 2015 asistimos a un debilitamiento del Ministerio de Salud, con la transferencia de responsabilidades a las provincias y a los sujetos, con graves consecuencias para la salud de la población. La desaparición del Ministerio de Salud de la Nación, y su reemplazo por una Secretaría dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, implicará la pérdida de ese rol de rectoría en las políticas públicas, en la articulación y complementación de los sistemas del ámbito nacional, provincial y municipal, profundizando las desigualdades entre jurisdicciones e incluso entre población con distinto tipo de cobertura. Pero sobre todo, redundará en la pérdida de soberanía respecto a las decisiones sanitarias, dejando al Estado desvalido de la posibilidad de regular y con ello poner un límite a los intereses corporativos nacionales e internacionales, cuyo único fin es la rentabilidad, haciendo de la salud, un bien de mercado. Esto, sin duda, tendrá consecuencias sanitarias para nuestra población
· Leticia Ceriani / Sabrina Balaña / Federico Kaski ·
Psicóloga / Médica generalista / Médico psiquiatra.
Son integrantes de la Fundación Soberanía Sanitaria.